Skuteczna konkurencja albo regulacje, czyli o przeglądzie rynków
21 kwietnia 2022
Prezes UKE regularnie przeprowadza przeglądy rynków właściwych, by sprawdzić czy panuje na nich skuteczna konkurencja i reagować, gdy okazuje się, że tak nie jest. Finalnym beneficjentem tych działań zawsze jest konsument.
Obecnie rynek telekomunikacyjny w Polsce wygląda zupełnie inaczej niż choćby pięć, czy tym bardziej dziesięć lata temu. Korzystamy z nowoczesnych, atrakcyjnych cenowo i dostępnych usług. To że ta zmiana nastąpiła, to również (choć oczywiście nie wyłącznie) zasługa wprowadzanych konsekwentnie regulacji, które doprowadziły do pojawienia się realnej konkurencji i możliwości wyboru jakiego oczekuje każdy z nas.
Aby regulacje mogły zaistnieć i faktycznie czynić rynki telekomunikacyjne bardziej konkurencyjnymi, wprowadzono w ustawodawstwie państw unijnych, w tym w Polsce, mechanizm cyklicznego przeglądu rynków właściwych, zapewniający adekwatność stosowanych regulacji do zmieniającego się otoczenia, warunków i potrzeb.
Co to takiego ten „rynek właściwy”?
To koncepcja obecna pierwotnie w prawie konkurencji i oznacza rynek towarów lub usług, które ze względu na cechy, przeznaczenie i cenę mogą być wzajemnie zastępowalne i które są świadczone na tym samym obszarze, na którym panują podobne warunki konkurencji (zainteresowanych odsyłamy do definicji legalnej w art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).
Oczywiście na gruncie działań Prezesa UKE rynek właściwy jest rynkiem usług telekomunikacyjnych. Aby zdefiniować taki rynek i go uregulować w decyzji administracyjnej, regulator przeprowadza najpierw analizę usług telekomunikacyjnych. Do takiej analizy są potrzebne dane, które albo wykorzystujemy z własnych zasobów inwentaryzacyjnych, jak SIIS (System Informacyjny o Infrastrukturze Szerokopasmowej), lub możemy o nie każdorazowo poprosić operatorów – na użytek konkretnej analizy rynku.
Konkurencja czy pozycja dominująca?
Rynek jest następnie analizowany uwzględniając wytyczne i kryteria, które są spisane w zaleceniach i wytycznych wydawanych przez Komisję Europejską oraz przez BEREC. Chodzi generalnie o to, aby ustalić czy na tym konkretnym rynku – który może być hurtowy (dotyczy relacji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi) albo detaliczny (służy bezpośrednio konsumentom i użytkownikom biznesowym) – panuje skuteczna konkurencja, czy też jej nie ma i jakie na nim są (jeżeli w ogóle są) problemy. W przypadku, gdy analiza doprowadza do wniosku, że rynek jest skutecznie konkurencyjny (czyli, że nie ma na nim żadnych problemów związanych z konkurencją), Prezes UKE stwierdza ten fakt w postanowieniu lub decyzji, co kończy przegląd – działania przedsiębiorców pozostawiamy wolnemu rynkowi i ich komercyjnym decyzjom.
W sytuacji natomiast, gdy analiza doprowadza do wniosku, że nie ma skutecznej konkurencji, to jednocześnie wskazuje ona jaki przedsiębiorca telekomunikacyjny zajmuje pozycję znaczącą (równorzędną pozycji dominującej). Pozycja dominująca też jest pojęciem prawa antymonopolowego i oznacza, że podmiot o takiej pozycji może działać w znacznym stopniu niezależnie od konkurentów, kontrahentów i konsumentów (może całemu rynkowi dyktować swoje warunki i np. narzucać wysokie ceny, albo blokować zawieranie z nim umów). Prezes UKE w takim wypadku wydaje decyzję, która stwierdza, że rynek nie jest konkurencyjny, określa który przedsiębiorca jest dominujący (posiada znaczącą pozycję rynkową) i musi nałożyć (taki jest wymóg przepisów) przynajmniej jeden obowiązek regulacyjny. I znowu obowiązek regulacyjny też jest terminem legalnym i oznacza jeden z typów zobowiązań określonych w ustawie Prawo telekomunikacyjne.
Regulacja ex ante
Takie obowiązki to m.in.: obowiązek dostępu, obowiązek publikacji informacji, obowiązek niedyskryminacji, obowiązek kosztowy, obowiązek rachunkowości regulacyjnej, obowiązek stosowania i publikacji oferty ramowej, aż wreszcie, najdalej idący, obowiązek rozdziału funkcjonalnego przedsiębiorstwa.
Jak widać katalog tych obowiązków jest spory, co daje Prezesowi UKE dużą elastyczność w przeciwdziałaniu stwierdzonym problemom , którym te nakładane obowiązki powinny odpowiadać. Obowiązek rozdziału funkcjonalnego nie był dotąd w Polsce stosowany i w praktyce jest on bardzo dotkliwy, gdyż oznacza konieczność oddzielenia przez operatora działalności hurtowej od detalicznej (część hurtowa ma traktować część detaliczną jak oddzielnego operatora).
Regulacja, jaką stosuje Prezes UKE, to regulacja ex ante, która działa „na przyszłość” tj. odpowiada na problemy rynkowe, które mogą wystąpić w przypadku braku regulacji. W praktyce polega na zobowiązaniu operatora dominującego do odpowiednich zachowań, których w normalnych warunkach (bez interwencji regulatora) by nie podjął.
Beneficjentem jest konsument
Jak wspomnieliśmy na początku, Prezes UKE regularnie przeprowadza przeglądy rynków właściwych. Praktycznie oznacza to obecnie okres 3-letni (który jednak w nowych ramach regulacyjnych, jakie są w trakcie implementacji, został wydłużony do 5 lat). Dotyczy to rynków już wcześniej uregulowanych lub takich, które są w aktualnym zaleceniu Komisji Europejskiej w sprawie rynków podlegających regulacji ex ante.
Efektem stosowanej regulacji ma być takie wpływanie na rynek telekomunikacyjny, aby niedoskonałości rynkowe (np. stosowanie zawyżonych cen przez operatora dominującego, których w warunkach skutecznej konkurencji nie mógłby oferować) zostały zminimalizowane. Celem regulacji jest zatem przywrócenie stanu konkurencji, czyli zdyscyplinowanie operatora dominującego do takich działań i zachowań, które nie będą dla rynku szkodliwe, tylko pożyteczne, np. poprzez niedyskryminacyjną współpracę z innymi operatorami o słabszej pozycji. Finalnym beneficjentem tych działań ma być oczywiście konsument, korzystający z szerokiego wyboru nowoczesnych i atrakcyjnych cenowo usług.
Hubert Lenarczyk, p.o. naczelnika, Departament Regulacji
